Tras leer detenidamente el reciente Informe de la Comisión Independiente de Investigación sobre la Pandemia de COVID-19 en México, en el que se analiza la respuesta del gobierno y sus consecuencias, y considerando lo previsto en el artículo 109 constitucional in fine y la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, que establecen que el Estado responderá patrimonialmente por daños causados por su actividad administrativa cuando ésta sea irregular, surge una pregunta importante: ¿Procedería una reclamación por Responsabilidad Patrimonial en contra del Estado Mexicano en el marco de su gestión de la Pandemia de COVID-19?
Introducción
La pandemia de COVID-19 representó un desafío sin precedentes para los gobiernos de todo el mundo. En México, la gestión de la crisis sanitaria suscitó numerosas críticas y cuestionamientos. Este artículo aborda la posibilidad de que los ciudadanos puedan reclamar una reparación patrimonial al Estado debido a la gestión de la pandemia, analizando el marco legal vigente, las autoridades competentes y las posibles excepciones a estas reclamaciones. Cabe acotar, que no se abordan aspectos relacionados con reclamaciones de resarcimientos sobre las pérdidas que muy probablemente también arrojó la gestión gubernativa del Estado mexicano acerca de la pandemia a dueños de establecimientos mercantiles, como cafeterías, gimnasios, clubs nocturnos, restaurantes hoteles entre otros, que sería, sin duda merecedor de un análisis profundo de manera individual, sino más bien está enfocado a la gestión sanitaria administrativa de la pandemia por Covid-19. Es decir, al conjunto de procesos, decisiones y acciones que se llevan a cabo para organizar, dirigir y controlar los recursos y servicios de salud en una institución o sistema sanitario, desde una perspectiva combinada de epidemiología y derecho.
Evaluación de la Gestión de la Pandemia
Para determinar si los ciudadanos pueden reclamar al Estado mexicano por la gestión de la pandemia, es esencial evaluar si dicha gestión puede considerarse una actividad administrativa irregular. El Informe de la Comisión Independiente de Investigación sobre la Pandemia de COVID-19 en México1, identificó varias deficiencias en la respuesta del gobierno, tales como:
Falta de preparación y coordinación.
Decisiones tardías.
Medidas insuficientes para mitigar el impacto del virus.
Estas deficiencias pueden interpretarse como una actividad administrativa irregular, que podría justificar una reclamación patrimonial si se demuestra que causaron daños a los particulares.2
Posibilidad de Reclamación
Basado en las consideraciones internacionales sobre la responsabilidad del Estado en materia de derechos humanos, un Estado puede ser considerado responsable si su gestión incumple con las obligaciones de proteger la salud pública y los derechos fundamentales.
En México, los ciudadanos afectados, podrían argumentar que la gestión de la pandemia constituyó una actividad administrativa irregular, lo que abre la posibilidad de presentar reclamaciones patrimoniales.3
Lo anterior, debido a que, desde un particular punto de vista y conforme lo mencionado en el informe de la Comisión Independiente de Investigación sobre la Pandemia de COVID-19 en México, se identifican varias omisiones del gobierno que afectaron la salud y la vida de los pacientes:
1. "Retrasos y fallas en la gestión de la emergencia: El informe señala que hubo una dilación injustificada en convocar al Consejo de Salubridad General para que se pronunciara sobre la gravedad de la enfermedad causada por el virus SARS-CoV-2. Además, las normas emitidas fueron inconsistentes y generaron vacíos normativos, lo que llevó a una falta de coordinación y respuesta adecuada a la crisis sanitaria. Es importante destacar que, conforme a la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado en México, los ciudadanos tienen la posibilidad de presentar reclamaciones por daños causados por su actividad administrativa irregular, no siendo ajena a esta, precisamente la gestión inadecuada de emergencias sanitarias. Este proceso se inicia presentando una queja formal ante las autoridades competentes, un tema que se desarrollará más detalladamente en las secciones siguientes del artículo. Sobre lo cual el operador jurídico deberá revisar y analizar cada caso, y valorar si procede o no.
2. Falta de transparencia y adaptación de medidas: La toma de decisiones no se basó en la mejor información disponible ni se ajustó de manera continua conforme surgía nueva evidencia científica. Esto incluyó una falta de adherencia a normas básicas de racionalidad institucional y transparencia, lo cual es crucial en una emergencia de salud pública.
Estas omisiones tuvieron un impacto negativo significativo, contribuyendo a una alta proporción de muertes evitables y exacerbando las desigualdades sociales y debilidades institucionales preexistentes en el país. De igual manera, las normas emitidas por el gobierno durante la pandemia de COVID-19 que se mencionan en el informe incluyen varias disposiciones clave, pero también se señalan inconsistencias y omisiones que afectaron su implementación efectiva. Entre las normas y medidas más importantes están:
Declaración de COVID-19 como enfermedad grave: El 23 de marzo de 2020, cuatro días después de la primera sesión del Consejo de Salubridad General (CSG), se reconoció formalmente al COVID-19 como una "enfermedad grave de atención prioritaria" en el Diario Oficial de la Federación. Este reconocimiento tardío fue una de las críticas, ya que se esperaban acciones más rápidas y contundentes desde los primeros casos.
Semáforo epidemiológico: El gobierno implementó un sistema de semáforo epidemiológico para clasificar el riesgo de contagio y regular las actividades económicas y sociales. Sin embargo, hubo frecuentes transgresiones y alteraciones a este sistema por parte de las autoridades federales, estatales y municipales, lo que generó confusión y falta de coordinación en la respuesta.
Estrategia Nacional de Vacunación: La estrategia se basó en cuatro ejes: edad, comorbilidades, grupos de atención prioritaria y comportamiento de la epidemia. Sin embargo, hubo críticas por la falta de claridad y cambios constantes en la implementación de esta estrategia, lo que afectó su efectividad.
Estas normas, aunque bien intencionadas, no siempre se implementaron de manera coherente y oportuna, lo que contribuyó a vacíos y contradicciones en la gestión de la pandemia, afectando negativamente la salud y la vida de los pacientes en México.
Ahora bien, otro de los pilares fundamentales dentro de la reclamación patrimonial, es advertir, necesariamente, que la actividad administrativa irregular por parte del Estado, cause daño a los bienes y derechos de los particulares que no tengan la obligación jurídica de soportar, es decir, que no les genere un daño emergente y, de ser el caso, un lucro cesante.
Bajo esa perspectiva, conviene señalar que el daño emergente se refiere a la pérdida económica efectiva y directamente sufrida por una persona como resultado de un acto u omisión del estado que cause un perjuicio. Comprende todos los gastos o pérdidas materiales que una persona ha tenido que asumir debido al daño causado, de manera inmediata y directa.
Como ejemplo de ello, dentro del tema que nos ocupa, tenemos a los Gastos Médicos que se generaron en varias familias, por la gestión que hizo el Estado a la pandemia, en la que sobresale la inadecuada estrategia de comunicación, durante la cual se negaba sistemáticamente la gravedad de la pandemia y el desajuste frente a medidas recomendadas internacionalmente, lo que ocasionó una confusión social, que en muchos de los casos, trajo como consecuencia la atención tardía de las personas, es decir, que estas se demoraran en revisarse, hasta que ya era demasiado tarde, generando la pérdida de la vida, o que el padecimiento, a su vez, les ocasionara severas secuelas.
Lo anterior condujo a que muchas de las familias de personas sobrevivientes, tuvieran que hacerse cargo, de su cuidado, incluso, perdiendo el empleo, dejando de percibir un ingreso, lo cual se le conoce como lucro cesante. Mientras que el daño emergente se refiere a la pérdida efectiva y directa sufrida, el lucro cesante hace referencia a las ganancias que la persona dejó de percibir a consecuencia del daño, todo lo cual, desde mi perspectiva, no debían soportar, por tanto, es reclamable.
Autoridades Competentes para Interponer la Reclamación
En el contexto de la gestión de la pandemia de COVID-19 en México y considerando la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, las reclamaciones sobre la mala gestión gubernamental deben presentarse ante las autoridades administrativas correspondientes. A continuación, se detallan los pasos y fundamentos para presentar dichas reclamaciones:
Autoridades Competentes para Presentar Reclamaciones
Dependencias o Entidades que Causaron el Daño. Según el artículo 18 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, las reclamaciones deben presentarse inicialmente ante la dependencia o entidad que haya causado el daño. De tal manera, que en el caso de la gestión de la pandemia, esto puede incluir varias dependencias, como la Secretaría de Salud, el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), y otras entidades que participaron en la gestión y respuesta a la pandemia, estando ante la concurrencia de autoridades causantes de la lesión patrimonial reclamada, por lo que será trabajo de los operadores jurídicos, tanto privados como los públicos (autoridades) aclarar el tema, según el caso en particular. No debemos soslayar la participación en la problemática analizada de las autoridades estatales y municipales, sin embargo, en esta ocasión nos enfocamos exclusivamente al ámbito federal.
Posibles Excepciones ante las Reclamaciones
Aun cuando se pudiera acreditar la responsabilidad patrimonial del Estado, existen ciertas causas de excepción que podrían operar para denegar la reclamación:
Fuerza Mayor y Caso Fortuito: Eventos imprevisibles y externos que pueden eximir al Estado de responsabilidad.
Discrecionalidad Administrativa: Argumentar que las decisiones tomadas durante la pandemia se enmarcan dentro de la discrecionalidad administrativa necesaria en situaciones de emergencia, lo que podría limitar las posibilidades de éxito de una reclamación.
Prescripción. La excepción que se menciona en el artículo 25 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado está relacionada con la prescripción del derecho a reclamar indemnización. Esta excepción se refiere al plazo de prescripción que limita el tiempo durante el cual los particulares pueden presentar una reclamación por daños causados por la actividad administrativa irregular del Estado. El plazo de prescripción establecido en el artículo 25 es de un año para los daños patrimoniales y de dos años para los daños físicos o psíquicos a las personas. Este plazo comienza a contar desde el día siguiente a aquel en que se produjo la lesión patrimonial o cesaron sus efectos lesivos, si estos fueran continuos.
No obstante, tales excepciones podrían ser vencidas mediante la debida probatoria y argumentación jurídica. Sobre la fuerza mayor, como lo señala el doctor Gabriel Doménech Pascual4, se entiende un suceso imprevisible o irresistible provocado por una causa externa al ámbito de actuación del agente estatal. Esta exclusión de responsabilidad se basa en la lógica de que, en tales circunstancias, los daños no son realmente causados por el funcionamiento de los servicios públicos, sino por el evento extraordinario de fuerza mayor.
Las causas que originaron la pandemia de COVID-19 claramente escapan a la esfera de actuación de las autoridades mexicanas. La aparición de esta enfermedad no puede atribuirse al funcionamiento de los servicios públicos, sino a un suceso extraordinario y global. No obstante, la exención de responsabilidad que implica la fuerza mayor no es absoluta. Aunque los daños causados por la pandemia son en gran medida inevitables, las acciones y omisiones de las administraciones públicas pueden haber influido en la gravedad de estos daños. Por ejemplo, la falta de medidas adecuadas de prevención, respuesta tardía o ineficiente, y la mala gestión de recursos pueden agravar los daños sufridos por los ciudadanos, como considero ocurrió en nuestro país.
Por ende, la exclusión de responsabilidad por fuerza mayor no alcanza a los daños que pudieron haberse evitado o mitigado si se hubieran tomado las debidas medidas de precaución. En la medida en que el gobierno pudo impedir la producción de perjuicios adicionales adoptando la diligencia debida, existe una relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos y los daños sufridos. Por lo tanto, si las autoridades mexicanas no actuaron con la diligencia requerida, pueden ser responsables patrimonialmente por los daños causados durante la crisis del COVID-19, será el operador jurídico y el caso concreto lo que finalmente lo definirá.
Ahora bien, acerca de la excepción de discrecionalidad administrativa, puede decirse que en el segundo párrafo del artículo 1 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, se menciona que para los efectos de esa Ley, se entenderá por actividad administrativa irregular, aquella que cause daño a los bienes y derechos de los particulares que no tengan la obligación jurídica de soportar, en virtud de no existir fundamento legal o causa jurídica de justificación para legitimar el daño de que se trate, del que destaca, el enunciado "en virtud de no existir fundamento legal", lo cual implica que la excepción se refiere a situaciones en las que la actividad estatal está fundamentada legalmente.
La frase "en virtud de no existir fundamento legal" sugiere que la responsabilidad patrimonial del Estado solo procede cuando la actividad administrativa irregular carece de un fundamento legal que justifique el daño causado a los particulares. Esto implica que si la actividad administrativa está respaldada por un fundamento legal válido, incluso si es ejercida con cierto margen de discrecionalidad, podría considerarse como legal y no daría lugar a responsabilidad patrimonial.
Luego entonces, conforme lo advirtió la Comisión Independiente de Investigación sobre la Pandemia de COVID-19 en México, hubo una dilación injustificada en convocar al Consejo de Salubridad General para que se pronunciara sobre la gravedad de la enfermedad causada por el virus SARS-CoV-2. Además, las normas emitidas fueron inconsistentes y generaron vacíos normativos, lo que llevó a una falta de coordinación y respuesta adecuada a la crisis sanitaria, por ende, también podría ser combatida tal excepción.
Finalmente, por cuanto hace a la excepción de prescripción, con la que se limita el tiempo durante el cual los particulares pueden presentar una reclamación por daños causados por la actividad administrativa irregular del Estado, de un año para los daños patrimoniales y de dos años para los daños físicos o psíquicos a las personas, es importante mencionar que el informe de la Comisión Independiente de Investigación sobre la Pandemia de COVID-19 en México indica que hubo miles de muertes en el país atribuibles a la pandemia de COVID-19.
Sobre lo cual, vale la pena recordar lo establecido por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), al determinar en el Amparo Directo en Revisión 3012/2021, que el plazo de dos años para la prescripción en caso de muerte, previsto por el artículo 25 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado no resulta proporcional no razonable y, por ende “excesivamente restrictivo” y para acceder al reclamo de una reparación integral, debe declararse inconstitucional, ya que atenta contra el derecho a la fundamental a la reparación integral y al acceso a la tutela jurisdiccional efectiva.5
Es decir, el Tribunal Supremo precisó que la muerte es la lesión más grave posible y más reprochable ética y jurídicamente; en estos casos no sólo es la situación de duelo o sufrimiento de los familiares de la víctima, sino la conjunción de esa condición con otras que situaciones que generan una expectativa razonable y amplia, de que el plazo de prescripción resulte adecuado para atender estos factores que acompañan a la muerte de un familiar; aunado a que no siempre existe inmediato conocimiento de que la muerte fue provocada por negligencias del actuar estatal y aun en el caso de que se tenga la noción de ello, se necesita de asesoría jurídica y técnica para estar en aptitud de reclamar la indemnización, así como de medios probatorios que sustenten el reclamo; y no menos importante, sería incorrecto afirmar que la responsabilidad patrimonial del Estado sea una institución de conocimiento público y, por ende, se espere, razonablemente, que la mayoría de las personas se encuentren en aptitud de realizar las gestiones necesarias para promover la reclamación a partir de que aconteció la muerte.
En ese sentido, si se combate y fundamenta debidamente esa excepción, daría pie a la reclamación patrimonial a la que hacemos alusión.
De igual manera, podría combatirse, respecto de las secuelas que la enfermedad hubiese dejado a un paciente, en el entendido, como lo expone nuestro máximo Tribunal en la aludida determinación, resulta plenamente justificado que se permita a la persona contar con un plazo diferenciado y más benéfico para la prescripción de la reclamación por responsabilidad patrimonial del Estado, cuando el actuar administrativo que se reprocha como irregular genere afectaciones inmateriales y no simplemente daños patrimoniales. Máxime, si el propio numeral 25 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, no establece a partir de qué momento empieza a computarse el plazo de dos años, con relación a cuando "existan daños de carácter físico o psíquico a las personas".
Sin embargo, con base en una interpretación armónica del propio precepto normativo, en su sentido más favorable para la persona (principio pro persona), se colige que es aplicable el mismo criterio establecido para el supuesto del primer enunciado de la aludida porción normativa, es decir, "a partir del día siguiente a aquel en que se hubiera producido la lesión […] o a partir del momento en que hubiesen cesado sus efectos lesivos, si fuesen de carácter continuo".
De tal manera, la SCJN ha establecido que cuando se reclame la responsabilidad derivada de daños de carácter físico o moral a las personas, "el plazo de prescripción se computará a partir del día siguiente al en que se hubiese producido la lesión o a partir del momento en que hubiesen cesado sus efectos lesivos, si fuesen de carácter continuo". Es decir, se le da un carácter de continuado a la lesión o daño generado, en tanto las afectaciones referidas tienen una trascendencia en la dignidad ontológica del ser humano –y no meramente en su patrimonio–.
De ahí que el Estado mexicano debe tener presente, en todo momento, que "el restablecimiento de la dignidad de la víctima es el objetivo último de la reparación".
La posibilidad de interponer una reclamación patrimonial ante el Estado mexicano por la gestión de la pandemia de COVID-19, depende de demostrar que hubo una actividad administrativa irregular que causó daños a los particulares. Aunque existen vías legales para presentar estas reclamaciones, también hay causas de excepción que podrían limitar la responsabilidad del Estado. La importancia de una gestión adecuada de la crisis sanitaria y la protección de los derechos fundamentales se refuerza mediante estos mecanismos de responsabilidad patrimonial.
Citas:
1. Mariano Sánchez Talanquer y Jaime Sepúlveda (coords.), Informe de la Comisión Indepen- diente de Investigación sobre la Pandemia de covid-19 en México, Ciudad de México, 2024.
2. El daño o afectación a las personas, ya sea físico, psicológico o moral, y/o a sus derechos, se refiere a cualquier perjuicio que comprometa la integridad física, la estabilidad emocional o psicológica, o la dignidad y reputación de un individuo, así como la violación de sus derechos fundamentales.
3. La reclamación patrimonial es la acción que tiene una persona para exigir una compensación por la actividad irregular del estado en el ejercicio de sus funciones. Este derecho se fundamenta en el principio de responsabilidad patrimonial del Estado, el cual establece que la administración pública debe reparar los daños que cause a los ciudadanos de manera objetiva y sin necesidad de que exista culpa o dolo por parte de los funcionarios públicos.
4. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO Y COVID-19.
5. 159. En ese sentido, en tanto el plazo de dos años para la prescripción en caso de muerte, previsto por el artículo 25 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado no resulta proporcional no razonable y, por ende. “excesivamente restrictivo” para acceder al reclamo de una reparación integral, debe declararse inconstitucional.
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